들어가며

도시와 건축이 행정적으로 분리된 "각자도생"(박인석 2017, p.148)의 폐해는 현재 우리 도시에 만연해 있다. 따라서 도시건축통합의 필요성에 대해 공감한다면 구체적인 방법을 모색할 단계이다. 이 글은 '전체를 동시에' 아우를 수 있는 이상적 조건의 신도시개발과 달리 '소규모 개별' 건축의 집합체인 '구도심에서의 도시건축통합은 어떠한 방식으로 접근이 가능한가?' 라는 질문에서 시작되었다. 본론으로 들어가기 전에 먼저 관점의 변화를 제안한다. '분리되어 있는 도시와 건축을 통합하려는 노력'이 아닌 '원래 도시와 건축은 하나'라는 관점이다. 이제 우리나라도 선진국에 걸맞은 도시건축 정책으로의 방향 전환이 필요하다. 근대 이후 100년이 넘게 시행착오를 경험하며 관련 지식을 축적한 영국은 도시와 건축이 하나의 틀 안에서 이루어지고 있다. 교육과정뿐만 아니라 설계 산업과 전문가 영역, 도시계획과 건축 인허가 과정도 그러하다. 따라서 영국 런던의 에일즈베리 재생 사례를 통해 우리나라와 영국 도시건축 제도의 장단점을 비교해 보고, 해당 사례에서 나타난 기획, 계획, 설계 과정과 사회적 합의 과정, 그리고 시행 및 참여주체의 역할에 대해 구체적으로 살펴보고자 한다.

에일즈베리 재생(Aylesbury Estate Regeneration)

영국 런던의 남쪽에 위치한 에일즈베리 주거단지는 1963~1977년에 걸쳐 2,758세대의 규모로 지어졌다. 시간이 흘러 주거단지의 노후화가 심화되자 1999년에 주민공동체인 NDC(the Aylesbury New Deal for Communities)가 결성되었다. 이후 NDC는 20년이 넘는 기간 동안 사업 진행 과정에서 주요 의사결정 주체로서 역할을 하게 된다. 주거단지 재생 과정은 1단계의 도시계획안을 만드는 과정과 2단계의 도시건축 인허가 및 사업시행 단계로 크게 구분된다.

AAP(Area Action Plan)

NDC 주민공동체가 결성된 뒤에 10년 동안의 노력으로 우리나라의 자치구에 해당하는 런던의 서더크(London Borough of Southwark)는 에일즈베리 재생 도시계획안인 AAP(Area Action Plan)를 완성한다. 이는 거주민의 82%가 동의한 4,200세대의 지속가능한 주거단지 계획안이다. AAP는 지방자치단체가 주체가 되어 작성하는 상세한 도시계획으로 우리나라의 지구단위계획 중 '특별계획구역'과 비교될 수 있다. 영국에서 도시계획은 보통 지방자치단체 내의 전문가 조직에서 계획하고 관리한다. 다시 말해 지방자치단체 내에 공공건축가 제도가 마련되어 있으며 건축사, 도시계획가로 이루어진 전문가 팀이 존재한다. 이들은 심의위원이나 자문위원이 아닌 정규직으로 일하고 있으며 도시계획을 직접 진행하는 경우도 있다. 인구가 약 32만 명인 서더크에서는 110명의 공공건축가를 선발한 바 있다(Fulcher 2020, 5월 26일 기사). 이는 인구가 약 29만 명인 우리나라 서울시 성동구에서 마을건축가 11명이 활동하고 있는 것과 비교된다. 영국 내에서 공공건축가가 정규직으로 활동하고 있는 사례를 살펴보면, 인구 110만 명인 버밍엄(Birmingham)시의 경우 약 20명의 건축사로 구성된 팀이 운영되고 있다. 영국의 인구 대비 등록된 건축사(Chartered Architect)의 수는 우리나라의 약 1.5배 수준*이다. 이들은 건축과 관련된 다양한 업종에 종사하고 있으며, 일부는 지방자치단체에서 근무하며 인허가 업무의 약 90%를 소화하고 있다. 이는 지방자치단체가 도시계획을 직접 수행할 전문가 조직을 갖추고 있다는 점에서 시사하는 바가 크다. 주로 전문가의 심의 및 자문에 의존하는 우리나라와 비교되는 부분이다.

* 2019년 기준 영국의 인구는 약 6,679만 명이며 등록 건축사 수는 42,547명(인구 1만 명당 약 6.4명)으로 확인되는 한편, 2018년 기준 한국의 인구는 약 5,163만 명이며 건축사 수는 21,948명(인구 1만 명당 약 4.3명)으로 파악된다(자료: 영국과 한국의 건축사 수는 Architects Registration Board(2019, p.16)와 국토교통 통계누리(2018, 건축사 배출 현황) 참조).

AAP는 지방자치단체가 계획하지만 6단계로 구성된 사회적 합의 과정을 거치며 만들어졌다. 이를 위해 주민공동체(NDC)를 포함한 주민들을 대상으로 시행하는 공공 이벤트(Public Event)와 전시(Exhibition)가 2년 동안 네 차례에 걸쳐 시행되었다. 그리고 런던시, CABE(Commission for Architecture and the Built Environment) 심의, 건축사 리뷰 패널 등의 전문가 심의 과정을 거쳐 계획안이 채택되었다.

영국의 도시계획제도 체계 내 AAP의 위치는 다음과 같다. 체계 내의 위계는 계획안이 부지의 필지 및 블록에 고립된 건축으로 남게 되는 것을 방지한다. AAP는 상위 계획안인 런던 도시계획안(London Plan 등)과 국가도시계획안(NPPF 등)에 종속된다.

AAP의 도시건축 비전은 다음과 같이 요약될 수 있다(Southwark Council 2010 참조).
- 더 나은 집(Better Homes) : 개선된 주거, 이웃 관계
- 삶의 공공성(Public Life) : 개선되고 안전한 길, 스퀘어(작은 공원), 공원
- 연결(Connections) : 개선된 교통, 보행자 링크
- 공동체(Community) : 개선된 사회, 경제기회

이러한 비전은 세부 전략으로 나뉘어 구체화된다. AAP 계획안의 순환 체계, 밀도, 녹지, 놀이공간, 공공시설의 다이어그램은 폭넓은 범위의 주변과의 관계를 포함한다. 다이어그램 중에서 순환 체계는 특별히 중요하게 다루어진다. 주변과 연결된 모든 도로의 단면도에는 차로, 보행자, 자전거, 가로수, 가로 내의 광장, 교차로, 공원과의 경계가 계획되어 있다. 어디에나 적용될 수 있는 예시나 일반적 유형(Prototype)만 있는 경우가 대부분인 우리나라의 지구단위계획과는 차이가 있다. 일부 도로만을 보여주는 유형으로는 전체를 예측할 수 없다. AAP 계획안에서 보행자의 카테고리로 살펴보면 보행자는 보호되고 보도는 끊어짐 없이 연속되며 주 도로, 교차로, 공원 연계 경험을 충분히 예측할 수 있다.

특히, 대중교통지수(PITAL)에 따른 주거 밀도의 대응은 흥미롭다. 영국에서 개발사업의 주거 세대(unit) 수는 대중교통의 이용 편의성을 수치화한 PITAL(Public Transport Accessibility Levels)에 따라 상대적으로 적용된다. 우리나라에서의 역세권 개발과 유사하지만 대중교통의 이용 편의성이 보다 합리적이고 융통성 있게 반영된다. AAP에서는 공원 경계에 버스정류장을 신설하여 PITAL 수치를 높여 고층 주거 타워를 합리화하는 근거를 마련하였다. 고정된 용적률에 익숙한 우리에게는 낯설게 들리지만 용적률 개념이 없는 영국에서의 주거 밀도는 근거에 기반하여 협상 테이블에서 결정된다.

한편, AAP에서는 전체 경관을 계획하기 위해 주거단지의 3차원 모델이 시뮬레이션 되었다. 이와는 달리 우리나라의 지구단위계획에서는 경관 예시 다이어그램만 있는 경우가 많아 실제로 적용하고 해석하기에 어려움이 있다. 다만, 최근 신도시 마스터플랜에서 3차원 모델이 적용되고 있는 점은 고무적이다. 3차원 모델은 경관을 주요 지점, 도로에서 보행자 시점에서 눈으로 확인할 수 있어 경관 계획에 필수적이며, 발생할 수 있는 문제점을 사전에 파악하여 계획에 반영할 수 있다는 장점이 있다.

도시건축 인허가(Planning Permission)

앞서 설명한 영국의 통합된 도시와 건축 체계는 도시계획안의 수립 과정인 AAP 이후 건축 인허가 과정에서도 이어진다. 영국의 건축 인허가는 '도시건축 인허가(Planning Permission)'와 '건축성능 인허가(Building Control Approval)'로 구분된다. 도시건축 인허가 과정에서는 도시계획안이 상세하게 발전된다. 특히, 건축 제안에서 '주변 도시, 환경과의 관계'와 '공공성'에 집중된다. 여기서는 주변 도로, 가로 관계, 경관, 접근성(장애인, 노약자 포함)과 공공성 증진에 관한 내용을 주로 다룬다. 이는 관련 주체와 사회적 합의가 필요한 정성적 성격을 가지며 건축사의 주된 업무라고 할 수 있다. 한편, 건축성능 인허가는 구조, 소방, 설비, 전기, 통신, 에너지, 친환경, 소음 및 시공에 관한 정량적 내용을 다룬다. 이는 주로 관계전문기술자의 업무이며, 이때 건축사는 전체적인 조율(Coordination) 업무를 담당하게 된다.

도시건축 인허가를 위한 에일즈베리 재생 시행 팀은 아래 그림과 같이 구성되었다. 영국에서는 규모가 있는 사업의 경우 일반적으로 몇 개의 건축사사무소가 업무를 분장하여 수행하도록 계약한다. 이 중에서 리드 건축사사무소(Lead Architect)로 계약된 곳이 전체적인 업무 수행과 함께 조율하는 역할을 담당한다. 에일즈베리 재생 시행 팀의 리드 건축사사무소인 HTA Design 건축사사무소는 AAP 비전과 계획안에 근거하여 도시건축 인허가를 위한 도서인 DAS(Design and Access Statement)를 제안하였다.

에일즈베리 재생의 도시건축 인허가 수행 단계에서 주목할만한 부분은 시행 팀의 제안이 상위의 AAP 도시계획안에 변경을 가져왔다는 점이다. 변경된 계획안은 AAP의 비전에 따른 것으로 주변과의 관계, 연결 및 소통을 증진하는 내용을 핵심으로 하고 있다. 동서 방향 2개의 블록을 3개로 분절하여 기존 길과 직접 연결하고, 부지 밖의 기존 주거지와 공원과의 연결성을 증진하는 데에 중점을 두었다. 또 공원과 주거단지 경계면의 공공성을 증진하고자 하였다.

우리나라의 경우와 비교하면 건축 인허가 과정에서 건축 제안이 지구단위계획의 일부를 변경하는 상황이다. 합리적인 근거가 있더라도 우리나라에서는 매우 어려울 것으로 예측된다. 이는 영국에서 도시와 건축이 하나의 체계 안에 있다는 사실을 확인해 준다. 도시와 건축이 하나의 체계 안에 있다는 것의 장점은 AAP보다 더 좋은 계획안이 건축 인허가 단계에서 도출될 가능성을 배제하지 않는 데에 있다. 도시계획안의 원칙을 고수하면서도 이미 결정된 고시처럼 경직되거나 폐쇄적이지 않고 다음 단계에 수정될 가능성이 열려 있는 것이다. 물론 이 제안은 공청회와 전시(Exhibition)를 통해 관계자와 주민 공동체 및 전문가가 사회적 합의 과정을 거침으로써 가능하였다. 이는 앞서 살펴 본 AAP 생성 과정과 유사하다.

도시건축 인허가안은 AAP의 비전과 계획안을 상세하게 발전시킨다. 이 과정은 촬영 기법 중의 하나인 줌인(Zoom in) 줌아웃(Zoom out)과 유사하다. AAP의 3차원 모델은 상세한 도면을 통해 수치로 확정되고 구현된다. 그리고 다시 도시 스케일로 확대되어 전체적으로 AAP 비전과의 부합 여부를 점검한다. 이러한 과정을 반복 시행하여 도시건축 인허가 최종안은 도시계획안을 강화하고 구현하며 재정의(redefinition)한다.

그뿐만 아니라 AAP의 3차원 모델이 변경되어 경관 계획도 일부 수정되었다. 이 과정에서 공원 경계 면에 고층 주거타워를 일정 간격으로 배치하는 AAP 개념은 유지되었다.

경관은 지도에 정확하게 표시된 주요 시점과 영향력, 그리고 그 예상 각도를 관리한다. 다음 이미지는 주요 시점에서의 경관 시뮬레이션을 보여준다.

부연하여 런던의 경관 전략을 우리나라의 사례와 비교해 보면 다음과 같다. 예를 들어 A시의 경관 계획을 살펴보면 너무 큰 스케일의 지도에 산을 바라보는 시점의 방향과 각도가 부재하여 이를 건축 인허가에 적용하고 판단하는 것이 난해하다. 반면에 런던의 경관 전략은 적정한 스케일의 도면과 시점의 방향 및 각도가 명확하다. 주요 문화재인 세인트폴 대성당(St. Paul's Cathedral)의 경관을 보호하려는 뷰 코리도(View Corridor)의 3차원 시뮬레이션에서 중요한 경관은 일정 각도에서 긴 거리의 구역 전체가 보호되어야 함을 보여준다. 최근에 불거진 김포 장릉 문화재와 고층 주거단지의 경관 문제는 우리나라의 도시에도 동일한 경관 원칙이 필요함을 시사한다. 명확한 뷰 코리도가 존재하지 않으면 향후에도 문화재 및 자연경관과 고층의 건축물과의 분쟁은 끊이지 않을 것이다.

마지막으로 런던 중심부가 원경에 보이는 경관 스케치는 에일즈베리 재생 사업의 경관이 런던의 경관 전략에 속해 있으며 그러한 위계가 준수되고 있음을 보여준다.

마무리하며

에일즈베리 재생 사례를 바탕으로 우리나라 도시건축통합 방향에 대한 몇 가지 교훈을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 도시의 원류인 마을의 생성이 위로부터의 탑다운(Top Down) 방식이 아닌 아래로부터의 보텀업(Bottom up) 방식이라면, 도시건축 정책은 '사회적 합의를 어떻게 수용할 수 있는지'에 초점이 맞추어지는 것이 바람직하다. 도시와 건축이 하나가 된 계획안은 공모전 성격의 아이디어 제안보다는 여러 주체들이 모여 만들어 나가는 과정에 가깝다.
둘째, 에일즈베리 재생 사업이 10년 동안의 AAP 수립 과정과 또 다른 10년 동안의 인허가 및 시공 기간을 가졌다는 점을 통해 사회적 합의를 도출하는 데에 상당한 시간이 소요됨을 알 수 있다. 충분히 투입된 시간은 검증된 계획안 도출의 가능성을 높이지만 많은 비용과 노력이 필요하다는 단점도 있다. 따라서 시간 전략에 있어서 광화문처럼 도시의 주요 지역일 경우에는 장기간의 전략을 가지는 것이 바람직하다.
셋째, 국제적 기준에 맞는 도시계획의 전문성이 요구된다. 영국이 지방자치단체 내에 정규직 도시건축 전문가 조직을 유지하고 있는 이유에 대해 주목할 필요가 있다.
넷째, 도시계획안은 통제와 규제의 성격을 가지기보다는 새로운 내용을 수용할 수 있는 융통성이 필요하다. 가령 지구단위계획이 3차원 모델로 제안될 경우 이러한 3차원 모델이 건축 인허가 시에 규제로 사용된다면 오히려 역효과가 될 수 있다. 상황에 따라 얼마든지 조건이 변화될 수 있기 때문이다. 따라서 소프트웨어 개발 방법인 오픈소스(Open Source)와 같은 융통성이 요구된다.
다섯째, 앞서 언급한 융통성을 가지려면 그 근거가 되며 변하지 않는 상위 개념이 필요하다. 이것은 문구로 명시된 도시건축의 비전이다. 「도시의 역사」의 저자인 루이스 멈포드는 과학자인 빌헬름 오스트발트의 명언인 “제도의 핵심은 예측 가능한 행위다(The essence of law is predictable behavior)”를 언급한다(Lewis Mumford 1961). 도시건축의 비전은 그러한 중심축 역할을 해야 한다.

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