공공계약 판례해설

공유재산과 지방계약

문제된 사례

피고 A시 소유인 토지와 건물(이하 “이 사건 부동산”)은 A종합버스터미널 및 甲백화점 A점 등으로 사용되고 있다. 원고 주식회사 甲은 건물 일부를 A시로부터 임차하여 백화점 등으로 사용하고 있다.
피고 A시는 2012년 2월경 극심한 재정난을 해소해보고자 이 사건 부동산의 매각을 추진하였다. 2012년 9월경 매각협상 대상자가 원고와 피고 B측 2개 업체로 좁혀졌다.
피고 A시는 원고와 피고 B측에게 각각 감정가격(8,688억 원) 이상으로 매수가 가능한지 문의하였는데, 원고는 이를 거절하였고 피고 B측은 이를 수용하였다. 이에 따라 피고 A시와 피고 B측 사이에 매매대금을 8,751억 원으로 정한 이 사건 투자약정이 체결되었다.
이 사건 부동산을 경쟁사인 피고 B측이 취득하면 원고가 더 이상 백화점 영업을 할 수 없게 될 것으로 예상되었다. 그러자 원고는 이 사건 투자약정에 따른 부동산매각절차 중단∙속행금지를 구하는 가처분을 신청하였다. 법원은 2012. 12. 26. 이를 받아들이는 결정을 하였다. 이 사건 투자약정에 포함된 ‘비용보전약정(피고 A시가 피고 B측에게 백화점 건물 임대차계약이 종료될 때까지 조달금리 등 비용을 보전해주는 약정)’ 때문에 실제 매매대금이 감정가 이하로 될 수 있다는 것이었다.
이에 피고 A시와 피고 B측은 이 사건 투자약정을 합의해제하고, 매매대금을 새로이 9,000억 원(비용보전약정 없음)으로 정하여 수의계약으로 이 사건 매매계약을 체결하였다. 원고는 이 사건 매매계약에 대해서도 그 이행의 중단∙속행금지를 구하는 가처분을 신청하였으나, 받아들여지지 않았다.
이 사건 매매계약에 따라 피고 B측 앞으로 이 사건 부동산에 관한 소유권이전등기가 마쳐졌다. 원고는 이 사건 매매계약이 공유재산법 등 관계법령에 반하여 무효라고 주장하며 피고 B측 앞으로의 소유권이전등기의 말소 등을 구하는 이 사건 소를 제기하였다. 구체적으로, 원고는 ① ‘이 사건 매매계약이 원고를 부당하게 차별하여 매각절차의 공정성과 공공성을 현저히 훼손한 것’이라거나 ② ‘관계 법령상 수의계약으로 할 수 없는 것을 수의계약으로 한 것’으로서 ‘무효’라고 주장하였다.

이러한 경우 법원 (대법원 2017. 11. 14. 선고2016다201395 판결)은어떤 판단을 내렸을까?”

공유재산과 지방계약

입찰절차를 무효로 돌릴 정도의 하자를 판단하는 기준에 관하여 다수의 대법원 판결이 있었다. 대법원은 이 사건에서도 기존의 기준과 일관되게, “수의계약 절차에 단순한 하자가 있다고 해서 곧바로 수의계약이 무효로 되는 것은 아니며, 그 하자의 정도가 절차의 공공성과 공정성을 현저히 침해할 정도로 중대하여 선량한 풍속 기타 사회질서에 반한다고 볼 수 있는 경우 등에 한하여 무효라고 보아야 한다”는 입장을 유지하였다. 이에 비추어 대법원은 이 사건 매매계약도 “수의계약을 무효로 돌릴 사유가 있는 경우에 해당하지 않는다”고 보았다.
대법원은 이 사건 매매계약이 유효하다고 판단하였는데, 다음 사정들에 주목하였다.
1. 1)피고 A시는 당초 원고에게도 매각절차에 참여할 기회를 부여하였다.
2. 2)원고 스스로, 감정가 이상으로 매수하기 어렵다고 하여 매수를 포기하였다.
3. 3)비용보전약정으로 인하여 피고 A시와 피고 B측 사이의 이 사건 투자약정에서 정한 매매대금은 감정가 이하로 될 여지가 있었고, 이는 원고에 대한 관계에서 형평에 맞지 않게 될 소지도 있었다. 그러나 이후 이 사건 매매계약을 통해, 피고 A시와 피고 B측은 감정가를 훨씬 상회하는 금액으로 매매대금을 정하였다.
4. 4)당시 피고 A시는 재정난이 크게 악화된 상태여서, 이 사건 부동산을 신속하게 매각하여야 할 공익상 필요가 컸던 상황이었다.
5. 5)수의계약 대상자로 피고 B측을 선정하는 과정에서 지방계약법 시행령 제30조의 “지정정보처리장치를 이용하여 2인 이상으로부터 견적서를 제출받는 등의 절차”를 거치지 않은 하자는 있다. 그런데 이것이 이 사건 매매계약을 “무효로 할 정도의 중대한 하자”는 아니다.
공유재산 및 물품 관리법 시행령 제38조 제2항은 “상반된 이해관계인 사이에 장기간에 걸쳐서 해결하기 극히 곤란한 사실상 또는 소송상 분쟁이 있는 재산이나 수의계약으로 매각하기가 곤란하다고 인정되는 재산은” 수의계약에 의할 수 없고 일반입찰로 매각하도록 정하고 있다. 그런데 대법원은 이 사건 부동산이 이에 해당하지 않는다고 보았다.
1. 1)원고와 같은 수의계약 대상자가 그 선정 과정에서 분쟁을 야기한 경우는 위 규정의 “분쟁”에 해당하지 않는다.
2. 2)당시 피고 A시는 매각절차를 신속히 마무리하여 매각대금을 수령하여야 할 상황이었으며, 매각상대방을 결정할 때 버스터미널로서의 기능 유지 증진 가능 여부 등 비가격적 요소도 고려대상이었다. 따라서 이 사건 부동산이 “수의계약으로 매각하기가 곤란하다고 인정되는 재산”에 해당한다고 보기도 어렵다.
대법원은 이 사건에서 문제된 것처럼, 지방자치단체가 일반재산을 입찰이나 수의계약으로 매각하는 것은 기본적으로 사경제주체의 지위에서 행하는 행위로서 사적 자치와 계약 자유의 원칙이 적용된다고 보고 있다. 또한 이 판결은 수의계약의 경우에도 입찰절차의 무효 판단기준에 관련된 대법원의 기본적인 입장이 그대로 유지된다고 판단한 데 의의가 있다.

김앤장 법률사무소 공공계약팀
변호사 유정화