지난 6월 11일 미국 하원에서는 빅테크 플랫폼을 대상으로 하는 반독점법안 패키지가 초당적으로 발의되었다.¹⁾ 매출이나 시장가치, 이용자 규모 면에서 거대하고 거래에서의 중요성(이용자들의 의존성)이 큰 온라인 플랫폼을 대상으로 하는데, 사실상 Google, Apple, Facebook, Amazon (+Microsoft)을 겨냥한 것으로 여겨진다. 해당 패키지 법안의 급진성과 논란을 감안하면 실제 입법에 성공할 것인지 여부는 불투명하지만, 전 세계 경쟁정책을 선도해온 미국의 경쟁정책 방향에 큰 변화를 보여주는 것이라는 점에서 중요한 의미를 갖는다.

플랫폼 반독점법안 패키지을 구성하고 있는 5개 법안 중 기업결합과 직접적으로 관련된 내용은 “플랫폼 경쟁과 기회 법률(Platform Competition and Opportunity Act)”과 “기업 인수합병 신고수수료 현대화 법률(Merger Filing Fee Modernization Act)”이다. 후자는 기업결합 신고수수료를 (규모가 큰 거래에 대해) 인상하여 법집행비용을 충당하겠다는 의미로, 보조적 성격의 법안이다.

“플랫폼 경쟁과 기회 법률”의 핵심 내용은 경쟁제한성 입증책임의 전환으로, 거대 플랫폼이 타 사업자를 인수하는 것을 견제하기 위한 것이다. 현행 미국의 경쟁법에서는 (우리나라와 같이) 일정 규모 이상의 기업결합에 한해 당국의 심사가 이루어진다. 특히 같은 관련시장 내 기업, 즉 경쟁자들 간의 인수합병(‘수평결합’)은 필연적으로 경쟁자의 수를 줄이게 되므로 경쟁에 해로울 것이 우려되지만 효율성을 높일 가능성도 있다. 따라서 경쟁당국은 기업결합 결과 경쟁이 제한될 것인지, 경쟁제한성이 효율성을 넘어설 것인지를 판단하여 경쟁제한의 우려가 큰 경우에는 결합을 불허한다.

기본적으로 기업결합이 경쟁에 무해하다는 기본 가정 하에 경쟁제한성이 있는지를 경쟁당국이 살피는 것이라면, 빅테크의 기업결합에 대해서는 경쟁에 해로운 것이라는 전제하에 그렇지 않다는 것을 직접 증명하기를 요구하는 것으로, 빅테크의 기업결합이 어려워짐을 의미한다. 특히 기존과 같은 제품이나 서비스뿐 아니라 사용자의 관심(attention)을 끌기 위한 경쟁, 데이터를 통한 지배력 강화 가능성까지 모두 고려하도록 한다.

패키지 법안 중 “플랫폼 독점 종식 법률”도 기업결합에 간접적 영향을 줄 수 있는 법안이다. 플랫폼이 자사의 제품과 서비스를 팔기도 하는 이중역할(dual role)을 하고 있어 자사에 유리하고 타사에 불리하게 검색이나 매칭을 왜곡할 유인이 있으므로, 이러한 “이해상충”의 여지가 있는 사업라인을 동시에 보유하지 못하도록 하는 것이다. 이는 다른 시장 사업자를 인수하여 융복합 시너지를 일으키고자 하는 기업결합이 (이해상충을 일으킬 여지가 있다면) 원칙적으로 금지될 가능성을 암시한다. 지금까지 서로 다른 시장에서 활동하는 사업자들 간의 결합, 즉 혼합결합에 대해서는 경쟁 제한적인 효과가 없을 가능성이 높다고 판단하고 관대하게 보는 시각이 지배적이었지만, 이제 거대 플랫폼이 다양한 사업라인 진출을 통해 시장지배력을 강화하고 이전할 가능성에 대한 우려가 커지고 있는 것이다.

실제로 GAFAM(Google, Apple, Facebook, Amazon, Microsoft)과 같은 빅테크 플랫폼은 최근까지 최소 100여 건에서 최대 300건에 가까운 인수합병을 진행하며 몸집을 키워왔고 최근 10년간은 더욱 활발하였다.²⁾ 그러나 빅테크 플랫폼이 지난 10년간 인수한 건 중 약 97%는 기업결합 신고 기준에 미치지 못해 심사가 이루어지지 않았다.³⁾ 플랫폼 반독점법안 패키지의 바탕이 된 미국 하원 반독점소위의 디지털 경제 조사보고서(2020)에서는 Facebook이 100건에 가까운 인수를 하는 동안, 미국의 경쟁당국 FTC는 단 한 건, 2012년 Instagram 인수에 대해서만 심화된 기업결합 심사를 진행했다고 지적하였다. 우리나라에서도 Facebook의 WhatsApp 인수와 관련하여 유사한 이슈가 제기된 바 있는데, 두 기업 모두 SNS 시장의 경쟁자이나 (국내) 매출액 기준에 미치지 못해 공정거래위원회 기업결합 신고 대상이 아니었다.

동적인 측면에서는, 잠재적 (혁신적) 경쟁자를 인수하여 제거하는 “킬러 인수합병”⁴⁾ 이나 빅테크 플랫폼이 인수를 진행한 관련/인접 시장에서는 더 이상 벤처투자가 이루어지지 않아 신규진입이 위축되고 경쟁이 소멸하게 되는 “킬존(kill zone)”⁵⁾ 에 대한 우려도 제기되었고, 큰 주목을 받았다.

현재 우리나라에서 공정거래위원회가 입법 추진하고 있는 「온라인 플랫폼 중개거래의 공정화에 관한 법률」(온라인 플랫폼 공정화법)이나 전자상거래법 개정안은 거대 플랫폼의 경제력 집중에 대한 견제 성격보다는 보다 투명한 거래가 일어나게 하고 플랫폼의 책임을 강화하는 방향으로 구성되어 있다. 이에 기업결합에 대한 특별한 내용을 담고 있는 것도 아니다. 우리나라의 플랫폼 관련 입법 움직임은 소수의 빅테크에 경제력이 집중되는 현상 자체보다는 거래의 공정성 확보에 중심을 둔 보다 완만한 접근방식이라 할 수 있다.

그 배경에는 우리나라와 미국의 상황 차이가 있을 수 있다. 기업결합의 측면에서도, 거대 플랫폼의 스타트업 인수를 바라보는 미국의 시각은 앞에서 살핀 바와 같이 부정적인 반면, 국내에서는 벤처기업 활성화를 위해 매력적인 회수수단(exit)이 될 수 있다는 긍정적 측면이 더 부각되는 것으로 판단된다. 다만, 최근에는 카카오와 같은 거대 플랫폼이 인수합병을 통해 사업을 다각화하는 것과 관련하여, 시장지배력을 강화 및 이전하고 있으며 골목상권으로 진출하여 이용자들을 착취하고 있다는 비판이 제기되기도 하였다. 그러나 사업 다각화는 효율성을 극대화하고 융복합 시너지를 일으킬 수 있으므로, 이와 관련하여서 실증적인 연구를 통한 진단이 필요할 것이다.

현 상황에 대한 진단과 더불어, 플랫폼 기업의 기업결합이 전통산업의 수평결합보다 쟁점이 많고 복잡한 문제임은 고려할 필요가 있다. 플랫폼 경제에서 흔하게 일어날 수 있는 수직결합이나 혼합결합, 그리고 동적인 측면에서의 경쟁 제한성 등을 고려할 수 있는 새로운 심사기준에 대한 고민이 요구되는 시점이다.